기업구조조정의 새로운 방향성

기업구조조정의 새로운 방향성

- 경쟁력 제고와 생태계 혁신 모색 –

 

 

 

 이대상 수석연구원, 철강연구센터 (leedaesang@posri.re.kr)

 

 

목차

1. 기업구조조정 제도개선 필요성

2. 現 기업구조조정 제도의 주요 이슈

3. 기업구조조정 제도개선 방향

4. 요약 및 종합

 

 

 

Executive Summary

 

○ 주력산업 부진 장기화 속 부실기업 증가로 상시·선제적 구조조정의 필요성이 확대되고 있으나, 현행 구조조정 제도하 성과 미흡에 대한 비판 지속 제기

- 글로벌 금융위기 이후 2010년부터 한계기업*의 증가세가 이어지고 있으며, 만성적 적자로 인한 2년 이상 연속 한계기업 비중이 매우 높은 수준

* 이자보상비율(=영업이익/이자비용X100)이 3년 연속 100% 미만 기업(한국은행)

- 매년 신용위험평가 결과, 구조조정 대상기업 증가세를 확인할 수 있으며, 건설등 취약업종이 구조조정 대상기업에서 차지하는 비중 高

- 워크아웃 기업 구조조정 성과가 미흡하다는 실증분석 결과 외 최근 기업부실의구조적 요인 관련해 현행 구조조정 제도의 대응에 한계가 있음

 

○ 현행 구조조정 제도는 선제적 구조조정 대응체계 부족, 채무 구조조정 위주로 본원 경쟁력 제고 소홀, 산업생태계 강건화 지원 미흡 등 이슈 존재

- 부실 발생 이후의 사후 처리 위주로 제도가 운영되어, 부실 예방 및 최소화를 위한 선제적 구조조정 대응체계는 상대적으로 부실

- 채권금융기관(법원)의 채무 구조조정 역할 위주 수행으로, 구조조정 대상기업의본원 경쟁력 제고에 소홀하다는 비판 제기

- 산업생태계 강건화 관점에서 산업정책과 구조조정 제도 간 유기적 연계 강화와중소기업 구조조정 지원 프로그램의 실효성 제고 필요

 

○ 구조조정 시장 활성화 등 선제적 대응 강화, 구조조정 全 과정 민간부문 참여확대 및 中企 구조조정/경쟁력 지원 프로그램 강화가 요구됨

- 전략적 투자자(SI)와 PEF간 협력을 바탕으로 특정 산업(과잉공급 업종 등) 특화구조조정 전문 사모펀드를 운영해 자본시장 주도 구조조정을 활성화할 필요

- 기업활력제고특별법의 지원대상 확대, 업종별 지원 패키지 차별화 및 신청기업사업재편 옵션의 다각도 검토 등 산업구조 고도화와 경쟁력 제고 관점 보완

- 산업진단 및 경쟁력 강화방안 수립, 신용위험평가, 사업재편 실행 등 구조조정주요 단계에 민간부문 참여를 확대해 구조조정 내실화와 실행력 제고

- 주채무계열제도 운영 보완을 통한 기업집단 구조조정 강화, 중소기업 구조조정자문기능 강화 및 실효성 높은 지원 프로그램 중심의 선택과 집중

 

 

 

1. 기업구조조정 제도개선 필요성

 

 

 저성장과 글로벌 경쟁심화 속 주력산업의 부진이 장기화되고 부실기업이 증가함에 따라 선제적 상시 구조조정의 필요성은 더욱 증대

 

○ 최근 한국은행 금융안정보고에 따르면, 2010년 이후 한계기업의 증가세가 이어지고 있으며, 만성 적자로 ‘2년 이상 연속 한계기업1)의 비중도 높음

- (비금융 외감법인 대상) 한계기업은 2010년 2,400개에서 2016년 3,126개로 30% 증가하였고, 동기간 한계기업 비중은 11.4%에서 14.2%로 상승

- 2016년 기준, 2년 이상 연속 한계기업은 한계기업의 약 69%에 달하며, 이 중 7년 연속 한계기업이 23.4%로 만성 부실기업 비중도 매우 높음

 

 

 

○ 금융감독원의 신용위험평가 결과, 구조조정 대상기업에서 중소기업2)의 증가세를 확인할 수 있으며, 대기업3)은 건설 등 취약업종 비중이 높은 편

- 구조조정 대상기업 중 대기업은 2010년 65개사에서 2017년 25개사로 감소 추세이나, 중소기업은 121개사에서 174개사로 증가

- 전체 구조조정 대상 대기업 중 5대 취약업종(건설/조선/해운/철강/석화) 비중은 54%이며, 이 중 건설산업이 41%로 가장 취약

 

 

 

 그러나 현행 구조조정 제도가 기업의 부실예방, 기업경쟁력 제고 및 산업혁신에 기여하지 못한다는 비판이 지속적으로 제기

 

○ 기업구조조정촉진법 제정(2001. 9) 이후 워크아웃 선정∙졳업기업 재무성과 실증분석4) 결과, 워크아웃 기업의 구조조정 성과가 미흡한 것으로 판단5)

- 분석기업의 워크아웃 졸업 후 3년 평균 부채비율(총∙유동∙비유동부채비율)은 졸업 전 3년 평균 부채비율 대비 하락하여 재무안정성은 소폭 개선

- 반면, 총자산경상이익률(ROA), 매출액영업이익률 등 수익성 지표는 뚜렷이 호전된 모습을 보이지 않아 구조조정을 통한 사업경쟁력 개선 성과는 의문

 

 

 

○ 막대한 자금지원에도 구조조정을 통한 기업경쟁력 개선이 어려운 상황으로, 개별기업 차원의 일회성 구조조정으로 풀기 어려운 구조적 이슈 산재

- ‘금융위기 이후 기업부실은 대외여건 악화로 인한 일시적 어려움보다 비즈니스모델과 글로벌 경쟁력 취약이라는 구조적 문제에서 비롯’6)

 

 

 

2. 現 기업구조조정 제도의 주요 이슈

 

 부실 발생 이후의 사후 처리 위주로 제도가 운영되고 있으며, 부실예방 및 최소화를 위한 선제적 대응체계는 상대적으로 부실

 

○ 현행 신용위험평가7)가 기업 부실징후 판단에 정확하고 시의성 있는 정보를 제공하지 못하며, 재무위험 외 산업∙사업위험 평가의 반영이 미흡함

- 2017년 1,976개사 신용위험평가 분석 결과, 4개 평가항목의 중간등급 비중이 40%를 초과하고, ‘경영위험8)’ 항목에서는 평가기업의 31%에 최고등급을 부여하는 등 평가의 객관성과 변별력 미흡

- 2017년 신용위험평가 대상기업 중 224개 표본기업 조사결과, 재무위험은 낮으나 사업위험(산업∙영업∙경영위험)이 높은 기업은 구조조정 대상 선정에서 제외

 

 

 

○ 경영여건 급변에 따른 부실화 가능성을 고려, 정상(A∙B등급) 기업의 선제적 사업재편이 중요해지고 있으나, 구조조정 제도(기활법)의 실효성 부족 지적

- 대기업 특혜 소지 차단을 위해 과잉공급 업종9)으로 지원대상을 한정했으나, 업종 제한으로 도입 시 예상했던 산업 차원의 원활한 구조조정이나 사업구조 재편과 같은 기대효과 부족에 대한 우려 존재

· 기존 제재(공정거래법 등)와 지원대상 선정 시 공정심사 등 보완이 가능하고, 과잉공급이 아니라도 선제적 재편을 통한 경쟁력 강화 필요성 제기

- 개별기업 차원의 사업혁신에도 불구하고, 산업생태계 차원에서 경쟁력 약화 가능성도 있어, 부분최적화 및 생태계 저변 약화 우려

· 사업재편 기업은 해당 분야 사업경쟁력 보유 정상기업이나, 대부분 주력사업 축소 후 신사업 진출 또는 주력사업 전환 도모10)

 

○ 자본시장을 활용한 구조조정(PEF 활용)은 효과적인 선제적 구조조정 수단으로 인식되나, 운용규제와 여건 미성숙 등으로 더딘 성장

- PEF 관련 운용규제가 적고 투자영역의 폭이 넓은 외국 대비 분절된 투자영역과 칸막이 규제로 사모펀드의 운신 폭 제한

- LP(Limited Partner)의 높은 연기금 의존도11), PEF 운용사의 Buy-out 전문역량 부족 등 투자자 다변화와 운용역량 강화를 통한 질적 성장 긴요

· 2014년 말 기준, PEF 도입 이후 10년갂 전략적 투자자로 투자회사 경영에 직접 참여한 투자비중은 25.7% 수준

 

 

 채권금융기관과 법원의 채무 구조조정 역할 수행에만 집중하여, 구조조정 대상기업의 본원 경쟁력 제고에 소홀하다는 비판 제기

 

○ 구조조정 성패는 사업경쟁력과 밀접한 관계가 있으나, 일반적으로 채권회수 극대화의 이해관계를 우선하여 자산매각, 인력감축 등Downsizing 위주 추진

- 글로벌 금융위기 이후 주력 산업 글로벌 공급과잉 심화, 중국 경쟁력 강화 등산업구조적 요인에 따른 기업 부실화로 재무 외 사업 구조조정 필요성 증대

· 구조조정 성공예측 모형에 따르면 영업이익률이 구조조정의 성공에 유의미한영향을 미치는 것으로 나타나 사업 구조조정의 중요성을 인식할 필요12)

- 그러나 채권단은 채무재조정과 추가 신용공여의 조건으로 인적 구조조정, 임금조정, 사업정리(자산매각), 비용절감 등 재무적 해법에 주로 의존13)

 

○ 채권금융기관과 법원의 사업구조재편∙경영관리 전문역량 부족으로, 취약한사업구조와 비즈니스모델에 대한 효과적 해법 적용에 한계

- 구조조정 기업의 사업 운영관리에 대한 채권은행 이해도 및 전문성 부족으로 효과적 사업재편 방안 설계 및 실행 어려움

· 수출입은행은 2010년 성동조선 자율협약 시 약 2.7조원의 자금을 신규로 지원했으나, 파견된 경영관리단에 조선/구조조정 전문가는 全無14)

- 회생절차의 경우, 법관 전문성 부족에도 불구하고 기업 경영 의사결정에 대한 과도한 개입과 타 이해관계자 참여 제약으로 외부의 부정적 시각 존재

· 서울회생법원 신설(2017)에도 불구하고 전문성 축적에 상당 시일이 소요될것으로 예상되며, 서울과 지방법원 간 기업도산사건 처리경험 격차 大

· 관리인의 각종 행위에 대한 허가 강제로 관리인 재량권 제약, 현실적으로 관리위원회의 법원 예속에 따른 결정권 행사의 어려움 존재15)

 

 산업생태계 강건화 관점에서 산업지원 정책과 구조조정 정책 간 유기적 연계 강화 및 중소기업 구조조정 지원에 더욱 큰 관심 필요

 

○ 시장왜곡과 불균형 산업구조 조정을 위한 산업정책 패러다임 전환이 절실하며, 강건한 생태계 구축 방향으로 구조조정 제도 재정비가 요구됨

- 주력산업 육성과 대기업집단 중심 산업정책은 빠른 산업화에 기여했으나, 대기업 중심 불균형 산업구조16)가 고착화됨에 따라 주력산업의 경쟁력 약화에 따른 대기업 부실화가 산업 생태계 위기로 전이 및 확산

- 경쟁력 향상과 한계부문 조정보다 총수일가 경영권 승계, 일감몰아주기 규제회피 등을 위한 형식적 구조조정 추진, 실질적 기업집단 지배자가 공식적권한 없이 구조조정을 저해하여 부실을 심화한 사례들 존재17)

 

○ 생태계 비중, 고용 등 중요도 고려 시 中企 구조조정 지원이 확대되어야 하나, 中企에 실질적 도움이 될 구조조정 및 경쟁력 지원 프로그램 부족

- 중소기업은 자체역량 미흡으로 사업진단 및 향후 진로 컨설팅 수요가 많으나, 정부 차원 지원규모 및 내용상 한계 지적

· 중소벤처기업부의 ‘중소기업재도약컨설팅’ 지원사업이 대표적 프로그램이나, 예산부족과 부실한 내용의 컨설팅이라는 이용자 불만

- 2017년 산업연구원 조사결과, 중소기업들은 선제적 구조조정 필요성을 높게 인식함에도 불구하고 자체 추진역량 부족으로 소극적 대응

· 사업재편의 필요재원 조달, 판로확보, 전문기술 확보 등 구조조정추진과정상 실질적 도움이 절실하다고 응답

 

 

3. 기업구조조정 제도개선 방향

 

 앞서 제기된 주요 이슈에 대해 선제적 대응체계 강화, 기업 본원경쟁력 제고 및 산업생태계 강건화 관점에서 5대 개선방향을 제시하고자 함

 

 첫째, 민간부문 자본과 業의 노하우를 결합한 구조조정 전문 PEF를 육성함으로써 자본시장 주도의 산업 구조조정 활성화에 기여

 

○ 민간자본의 구조조정 시장 유입 확대, 구조조정 전문 PEF 육성, 성공적 트랙레코드 축적의 선순환 구조 구축

- 전략적 투자자(SI) 와 PEF의 협력18)을 바탕으로 특정 산업(공급과잉 업종 등)에 특화된 구조조정 전문 사모펀드 운영방안 검토

 

 

 둘째, 기활법 지원대상 확대, 업종별 지원패키지 차별화 및 신청기업의 사업재편 옵션 다각도 검토로 산업구조 고도화와 경쟁력 강화 지원

 

○ 사업재편의 실효성 제고를 위해 지원대상 업종∙기업범위를 확대하고, 예외적으로 지원대상이 될 수 없는 경우를 지정하는 방향으로 변경 검토

- 업종제한은 철폐하되 적용기업 제한, 과잉공급 업종 외 지원대상 업종 확대 등 사업재편 지원대상의 확대 방안 고려

· 대기업 특혜 우려에 대해서는 기존 제재장치와 사업재편심의위원회의 엄격한 심의로 충분히 대응 가능

 

○ 과잉공급 업종이라도 업종별 여건을 고려한 효과적 해법은 다를 수 있다는 점을 고려하여 업종별 지원패키지 및 적용 인센티브 차별화

- 사업재편 시 유사 고부가 사업의 신규투자에 몰리면 장기적으로 과당경쟁 유발 가능성 있으므로, 산업경쟁력 강화정책과 연계된 업종별 효과적 사업재편 솔루션을 先 검토한 후 해당 유형의 사업재편 장려를 위한 인센티브 적용

· 일본의 ‘산업활력재생특별조치법’은 사업재편 유형별 선정기준과 지원대상을 모듈화하여 지원패키지를 차별화20)

 

○ 경쟁력 보유 중견∙중소기업의 주력사업 젂홖에 따른 산업생태계 약화를 막고 생태계 강건화 지원을 위해 싞청기업의 재편옵션 다각도 검토 유도

- 사업재편 승인사례 대부분 주력사업의 축소∙매각 후 신사업 확대로, 장기적으로 우량기업 이탈에 따른 생태계 저변 와해 가능성 우려

- 사업재편계획 신청단계에서 주무부처는 신청기업이 다양한 사업재편 옵션을 검토하도록 유도하고, 필요 시 관계기관과 연계한 사업재편 컨설팅도 주선

 

 셋째, 산업진단 및 경쟁력 강화방안 수립, 신용위험평가, 사업재편 및 경영정상화 추진 등 全 구조조정 사이클에 민간부문 참여 확대

 

○ 업종별 산업경쟁력 강화 민관 협의체 구성, 산업진단 및 경쟁력 강화방안 수립 협력으로, 보다 실효성 높은 사업재편 방향성 모색

- 글로벌 업황, 경쟁여건, 리스크 요인 등 주요 사항을 수시 공유하고, 산업구조 재편을 포함한 산업 경쟁력 강화방안 수립 협력

 

○ 협회 등 업종별 대표단체를 통해 산업 내 구조조정 대상 중견∙중소기업을 중심으로 내실 있는 사업재편과 경쟁력 강화 실행 지원

- 구조조정 대상기업의 사업재편 및 경영정상화 컨설팅 수행, 인력, 자금 등 지원으로 경쟁력 강화방안의 실행력 제고 기여

 

 넷째, 주채무계열제도 법적 근거 마련, 주채무계열 선정, 재무구조 평가, 약정체결 각 단계별 보완을 통해 기업집단 차원 구조조정 강화

 

○ 기업집단 구조조정 제도의 법적 근거 마련으로 구조조정 프로세스 투명성 및 기업집단의 구조조정 책임성 제고 방안 검토

- 현행 주채무계열제도는 은행업 감독규정 및 관련 시행세칙에 의거, 기업집단의 구조조정을 시행하는 유일한 구조조정 제도로 기능

- 근거법령이 존재하지 않아 강제성이 없고, 감독당국 개입에 따른 투명성 이슈 상존으로 외부통제의 사각지대에 위치해 있다는 비판 제기

 

○ 주채무계열 선정, 재무구조평가, (점수미달시)약정체결 각 단계에서 구조조정 실효성을 제고하는 방향으로 제도적 보완

- 최근 내부자금 활용, 자본시장 및 회사채 통한 직접금융 조달비중이 높아지는 추세로, 주채무계열 선정 시 非은행권 차입규모와 비중도 균형 고려

- 재무구조평가 시 재무구조평가위원회의 전문성과 독립성을 더욱 강화하는 한편, 非재무평가 시 주력사업 전망과 자구계획 간 연계성 강화

- 약정체결 후 재무구조 개선 이행 관련 주요 정보의 주기적 공시를 강화하고, 단기 재무안정 외 미래형 사업구조 재편도 자구계획에 반영토록 검토

 

 

 

 다섯째, 중소기업 대상 선제적 사업진단 및 성장전략 관련 자문기능을 강화하고, 실효성 높은 프로그램 중심으로 구조조정 지원 확대

 

○ 중소기업 재도전지원센터를 상시∙전국적 경영자문기구화 또는 정부지원하 전담 민간 경영자문기구 육성 검토

- 中企는 자체역량, 자금부족으로 조기대응 어렵고, 정부 ‘재도약지원사업’은 예산제약 등 현실적 이슈 존재

· 정부는 ‘중소기업재도전지원센터’로 원스톱 지원 중이나, 제도안내∙신청상담 대응 위주 운영(2018년 상반기 기준 상주인력 28명)

- 日 중소기업재생지원협의회와 네덜란드 OKB(Ondernemers kland bord) 사례를 참고하여 中企 대상 부실예방 및 구조조정 자문기능 내실화

 

 

 

○ 재도약 지원예산 및 지원범위 확대, 다양한 성장기회 제공을 위한 투자 인프라 확충과 中企 운영 기업인의 실패부담 완화 검토

- 자금, 판로개척(영업/마케팅 지원), 기술개발 등 중소기업의 주요 실질적 니즈 고려, 예산확충 및 지원제도의 집중화 검토

· 현재 다수 정부∙민간기관들이 다양한 中企 지원제도를 운영 중이나, 전반적 지원 만족도는 낮은 수준

 

 

 

4. 요약 및 종합

 

 최근 기업부실은 주력산업과 기업 성장세 둔화, 장기화되는 내수부진 상황과 맞물려 있어 우리 경제에 더욱 심각한 후유증을 야기할 우려

 

○ 기존 개별 기업 차원의 단편적 구조조정 접근으로는 이러한 복합적 위기상황을 타개하는 데 한계가 있을 것으로 판단됨

 

 선제적 구조조정 대응체계를 강화하고 구조조정을 통해 산업생태계 차원 경쟁력을 제고하는 방향으로 제도적 개선 모색

 

○ 자본시장 중심, 민간부문 주도 기업 구조조정 시장을 활성화하고, 기활법 지원대상 확대와 사업재편 유형별 지원패키지 차별화로 선제적 구조조정 대응체계 강화

 

○ 산업진단, 경쟁력강화방안 수립 등 구조조정 프로세스 전반에 민간부문 참여를 확대함으로써 보다 실효성 있는 사업재편 방향성 모색

 

○ 주채무계열제도 보완을 통한 기업집단 구조조정 강화와 중소기업 구조조정 지원 프로그램의 선택과 집중을 통한 내실화 도모

 

 민간부문의 구조조정 참여 확대는 현행 제도적 틀 내에서도 충분히 가능하므로, 정부, 경제∙산업단체 및 업계 간 협의를 통해 조속한 시일 내 구체적 실행안을 도출할 수 있을 것으로 기대

 

 

 

                                                                                                                

1) 이자보상비율이 4년 이상 연속 100% 미만인 기업

2) 신용공여액 500억원 미만 기업 중 개별은행 신용공여금액 50억원 이상인 기업

3) 금융권 신용공여액 500억원 이상 기업

4) 한국거래소 상장공시시스템(kind.krx.co.kr) 검색, 2002~2014년 „채권은행 등의 관리절차 개시(워크아웃 개시)‟ 기업 45개 및 „채권은행 등의 관리절차 해제(워크아웃 졸업)‟ 기업 48개 대상 주요 재무비율(총부채비율, 유동부채비율, 비유동부채비율, 총자산경상이익률, 매출액영업이익률) 분석

5) 하준∙이은정(2014)은 통합도산법 시행 후 회생절차 신청 및 워크아웃 선정기업의 재무비율을 분석했는데, 결과는 본보고서와 크게 다르지 않은 것으로 나타남

6) “국내 기업구조조정 제도의 현황과 개선과제”, 한국산업은행, 2018

7) 세부평가 항목은 산업/영업/경영/재무위험/현금흐름으로 구성

8) 소유∙지배구조, 경영진의 도덕적 해이 여부 등 평가하나, 세부 기준이 없어 자의적 판단 개입 가능성

9) 과잉공급 업종 판단기준은, 1) 최근 3년 업종 매출액영업이익률 평균이 과거 10년 평균 比 15% 감소상태, 2) 가동률/재고율/가격∙비용변화율/종사자 대비 서비스업생산지수/그 외 업종별 지표에서 정의하는 업황, 3) 당분간 수급괴리가 해소되지 않을 것으로 전망되는 상태에 모두 해당되는 경우 (상세 기준은 „사업재편계획 실시지침 제4조‟ 확인)

10) 2018년 상반기 기준 기업활력법 종합포털(www.oneshot.or.kr) 보도자료상 사업재편 승인기업의 재편목적을 검토한 결과, 총 43건 중 신사업 진출 21건, 주력사업 전환 19건, 주력사업 강화 3건(동양물산, 유니드, 동국제강)으로 집계

11) 2014년 기준 국내 PEF 투자자 비중은 연기금 51%, 일반법인 26.2%, 금융회사 20.3%. 해외 PEF도 연기금 비중이 가장 크나(32%), 개인(16%), 대학/재단(9%) 등 출자비중 상당(“국내 프라이빗 에퀴티 산업현황 및 발전방향”, 2015년 한국재무학회 춘계 정책심포지엄 발표자료)

12) 구정한∙김석기, “글로벌 금융위기 전후의 기업구조조정 성과 차이 분석”, 한국금융연구원, 2016

13) 금융감독원도 „채권은행이 기업별 특화된 구조조정 전략을 선택하기보다 채무재조정에 치중‟하는 행태 지적

14) „모두 수은 직원으로, 대부분 관련 경력 1년에 불과하고 일부는 관련 경력 전무‟ (경향비즈 보도 外)

15) 회생절차에서 신규 자금지원이 원활하지 않은 것은 이러한 운영 경직성에 대한 금융기관의 부정적 인식도 한 몫

16) 예를 들어, 조선업종 대기업은 산업 총 매출의 75%, 인력의 76.5% 차지(산업경쟁력강화 관계장관회의 자료, 2018)

17) 현행 주채무계열제도는 주거래은행의 기업집단 통제력 부족, 수익극대화를 추구하는 은행 입장과 이해가 상충되는 등 한계 지적

18) SI는 공동투자, LP 출자 등 투자활동과 함께 PEF와 인수기업 가치제고 참여, PEF는 특정 산업 구조조정/가치제고 역량 확보와 성공경험 축적을 통해 구조조정 전문 사모펀드 운용사 평판 확보

19) 금융위원회 발표(2017.12) „기업구조혁신펀드‟는 정책금융기관 등의 출자를 통한 母子펀드 조성, 회생절차 중인 중견∙중소기업에 투자함으로써 시장 중심 구조조정 활성화 목표. 다만, 투자대상 기업 제약(기업규모 小, 회생절차 기업 限)과 산업별 투자비중 최대 20% 제한으로 산업 구조조정 활성화에는 제한적인 것으로 판단됨

20) 예를 들어, „공동사업재편(2 이상의 사업자가 과잉설비를 폐기하고 첨단 분야 등에 투자하는 경우)‟과 „경영자원 융합(2 이상의 이종사업자가 경영자원을 통합하여 특정사업에 집중하는 경우)‟은 선정기준과 지원대상 적용을 차별화